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第一章 绪 论

注意理解：

1、公共行政的涵义、特点和作用

公共行政是指公共组织对社会公共事务的管理，在这里公共组织是指政府，因此公共行政就是政府行政，即政府对社会公共事务的管理。

公共行政的特点是具有：公共性、政治性、法制性、民主性、公平性、高效性。中国公共行政的特点是中国*领导政府。

公共行政的作用：（1）公共行政是对国家的治理。（2）公共行政是执行人民意志和实现公共利益的必要保证。（3）公共行政是发展社会主义市场经济的保证。（4）公共行政是加速我国社会主义建设的需要和参与国际竞争的保证。（5）公共行政是教育和培养一支高素质、会管理的国家公务员队伍的需要。

2、公共行政学的产生和发展

公共行政学产生的历史条件：公共行政学是大工业和社会科学发展的必然产物。公共行政学的产生是社会高速发展要求加强公共行政管理的必然结果。公共行政学的产生也是管理学、政治学、法学、经济学等相关学科发展的必然结果。

公共行政学的发展阶段：

（1）科学管理时期。

威尔逊1887年发表的《行政之研究》标志着公共行政学的产生。

古德诺1900年发表的《政治与行政》对公共行政学的发展起了重要作用。威尔逊与古德诺提出了政治与行政分离的思想，奠定了公共行政学的理论基础，使公共行政学成为一个独立的学科。

韦伯提出的官僚制组织理论，也是公共行政学的理论基础之一。在这个时期对公共行政学影响的是科学管理和官僚制组织理论。

泰勒箸有《科学管理原理》一书，被称为“科学管理之父”。

法约尔箸有《工业管理和一般管理》一书，被称为“行政管理之父”，他提出了管理的5项职能和14条原则。

古立克和厄威克继承并发展了泰勒和法约尔的理论，古立克提出了七项管理职能，基本涵盖了公共行政的内容。

行政学的学科体系的建立是由怀特、魏劳毕和费富纳完成的。怀特1926年出版了世界上第一部大学公共行政学教科书《行政学导论》，魏劳毕1927年出版了另一部巨著公共行政学《行政学原理》，费富纳1930年出版了《行政学》。

科学管理时期的公共行政学过分强调组织结构、强调规章制度和效率，忽视了人的因素。

（2）行为科学时期。

这个时期公共行政研究的特点是用动物学和心理学的方法，研究行政行为的心理和行为特点，并试图抽象出一些共同的行政原则和方法。行为科学时期公共行政研究的贡献是确立了以人为本的管理思想，但弱点是不重视效率，太重视人际关系。

人际关系学派主要代表人物梅奥通过霍桑试验，提出了“社会人假设”，弥补了科学管理学派“经济人假设”的不足。

巴纳徳提出了社会人理论和非正式组织的理论。

马斯洛提出了需要层次理论。

麦克雷戈提出了Ｘ理论—ｙ理论。

西蒙提出了有限理性的观点，认为决策只能是有限理性决策。

沃尔夫1948年发表了《行政国》一书，着重研究民主价值、行政哲学和公共行政的发展问题。

（3）新公共行政学时期。

新公共行政学力图摈弃传统行政的主义和以效率为中心的取向，试图建立以公平为中心的民主行政。其代表作有沃尔夫的《处于动荡时期的公共行政学》、弗雷德里克森的《七十年代的邻居控制》和《新公共行政学》。

（4）新公共管理时期。

新公共管理运动的理论基础是公共选择理论、新制度经济学和保守主义。新公共管理主张市场至上，将市场机制引入政府管理；主张企业家型政府；主张将一些公共部门私有化，或公共部门与私营部门合作；主张权力下放，加强低层官员的决策权和自主权，提高效率和服务质量；主张引入竞争机制，顾客至上，强调结果而不是过程等。

3、公共行政学的研究对象、学科特点与研究方法

公共行政学是研究公共组织依法处理政务的有效性、公平性、民主性的规律的交叉性与综合性学科。

公共行政学的学科特点：它是一门交叉性学科和边缘性学科；是一门应用性学科；是政治性很强的学科；公共行政学的研究内容广泛性；公共行政学研究具有发展性。

公共行政学的研究对象主要是：政府能够管什么，即行政环境对政府行为的限制和约束问题；政府应该管什么，即政府职能问题；政府管理由谁来管，即政府管理的主体问题；政府管理怎么管，即政府管理的过程和依据；政府管理为什么管，即政府管理的目的。

公共行政学的研究取向有三个：一是管理取向，即企业管理取向，它分为传统管理取向和新公共管理取向。二是政治取向，它强调的价值观是“代表性”、“政治回应”和“责任”等。三是法律取向，它强调公正、正当的法律程序，政府对公民的平等保护和公平。

公共行政学的研究方法：公共行政学研究最基本的方法是理论联系实际或理论与实践相结合的方法。此外，还有哲学研究方法、跨学科的研究方法、实证研究方法、比较研究方法等。

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