[土地利用规划核心：节约集约用地]我国人口、工业化和城镇化三个高峰期的到来，加剧了土地需求的矛盾。18亿亩耕地保护面积要作为一个长期目标坚决守住，基本农田“红线”不能动，建设用地规模要压缩，城市发展以内涵...+阅读

土地粗放浪费，某种程度上是利益使然。我国正处于高速发展时期，土地不断升值。以很低的成本拿到土地，没有多长时间就能坐享土地升值之利。这样稳赚不赔的交易，谁不乐意做？

对用地者来说，利益无疑是敏感的神经。大力促进节约集约用地，我们在对粗放浪费行为进行硬约束的同时，必须出台实打实的利益激励措施，以抑制外延扩张，鼓励内涵挖潜。

市场配置，形成内在约束

如果说严格的用地规划和标准是外在约束，那么市场化配置则是对微观用地主体的内在约束。

将国有建设用地作为一种要素，以公开、公平、公正的市场方式提供给用地者，其核心是通过价格机制来反映土地资源的稀缺性和土地市场的供求状况。由于土地成本进入企业经营成本，对企业生产经营活动有直接的影响，用地者必须精打细算，充分利用土地资源，才能实现产出大化和利润大化。

土地资源市场配置制度，从诞生之日起，就显示出强大效应。国有土地使用权市场配置范围不断扩大，依法应以出让等有偿方式使用的城市新增建设用地和依法发生流转的存量建设用地，全面实行了有偿使用。工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性土地使用权，全面实行了招拍挂出让。全国招拍挂出让土地的面积和价款从2001年的0.66万公顷、492亿元，提高到2006年的6.65万公顷、5492亿元，分别提高了9倍和10.2倍。2007年1月至11月，招拍挂出让面积8.61万公顷，价款7488.01亿元，占出让总面积和总价款的48.43%、82.02%。

然而，在国有土地供应中，仍然存在划拨供地与有偿出让并行、协议出让与招拍挂出让并行的现象。特别是用地占相当比重的公路、铁路、水利、民航、电力等基础设施和教育、文化、卫生、科研等社会事业，仍然采取划拨方式供地，没有成本约束，更谈不上市场配置，不符合市场配置土地资源的制度要求，也对节约集约用地造成明显影响。

如何解决“双轨制”，让市场唱主角？《国务院关于促进节约集约用地的通知》给出了明确的答案：今后除军事、社会保障性住房用地和特殊用地可以划拨供应外，对国家机关办公和交通、能源、水利等基础设施（产业）、城市基础设施用地以及各类社会事业用地，要积极探索实行有偿使用，对其中的经营性用地先行实行有偿使用。其他建设用地应严格实行市场配置，有偿使用。

也就是说，市场在土地资源配置中的基础性作用将大大增强，招拍挂出让土地的覆盖面将不断扩大。这昭示了我国推进土地资源市场化配置的坚定决心，是我国政府在土地市场制度建设中的又一重大举措。

提高成本，抑制“囤地”行为

在土地资源日显稀缺的今天，“囤地”十分刺目。多占地、占好地，越往后越有利可图，占地者没有后顾之忧的现象，迫切需要改变。

大幅提高土地保有成本，切断“囤地”的经济动因，已被提上了议事日程。2006年12月31日，《国务院关于修改〈中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例〉的决定》，对我国实行了近20年的城镇土地使用税税额标准作了重大调整，从2007年1月1日起施行的新标准比过去的标准提高了两倍，并将征收范围扩大到外商投资企业和外国企业。应该说，城镇土地使用税作为目前我国在土地保有环节征收的税种，其标准的提高，对促进节约集约用地意义重大。

日前出台的《国务院关于促进节约集约用地的通知》明确，对闲置土地行为，闲置满两年、依法应当无偿收回的，坚决无偿收回，重新安排使用；不符合法定收回条件的，也应采取改变用途、等价置换、安排临时使用、纳入政府储备等途径及时处置、充分利用。土地闲置满一年不满两年的，按出让或划拨土地价款的20%征收土地闲置费。对闲置土地特别是闲置房地产用地要征缴增值地价，国土资源部要会同有关部门抓紧研究制定具体办法。

城镇土地使用税提高两倍，征收20%土地闲置费，征缴增值地价，这一系列举措，都指向闲置土地。

2008年6月底前，各省级政府要将闲置土地处理情况向国务院作出专题报告。这一部署，将促使各地拿出具体的应对之策，加快处置闲置土地。

利益激励，盘活存量土地

深圳是离香港近的城市，但按照地均GDP产值和建设用地面积算，深圳只达到香港10%的水平。如此看来，我国土地节约集约利用的潜力还很大。

让人头痛的粗放用地、浪费土地现象，可以通过有效的利益激励措施，转化为建设用地的新的“土地源”。通过制定科学有效的激励政策，进一步调动各行业、各单位节约集约用地的积极性和自觉性。

香港汇丰银行大厦的一层和二层是开敞的公众空间，供公众集会和自由通行使用，办公则在三层以上。这是节约集约用地的结果。因为批出土地时就规定，大楼如果将底层也自用，只能盖10多层，但如果把底层空间留给公众则可盖到18层以上。由此可见，有效的激励措施，会大大促进节约集约用地。

各地已经开始积极探索这一途径。江苏省无锡市大力表彰节约集约用地先进集体和个人，用地指标也向这些先进地区倾斜。从2003年开始，该市引导、鼓励建造3层及3层以上标准厂房，用地指标作适当倾斜，建设规费按市政府非税收入有关规定予以奖励。其中，行政性规费全额奖励，成本性规费按50%给予奖励。有效的激励机制，使无锡市标准厂房高达13层。

《国务院关于促进节约集约用地的通知》明确提出，积极引导使用未利用地和废弃地，鼓励开发利用地上地下空间，鼓励开发区提高土地利用效率。

靠什么引导和鼓励？就是利益激励。国土资源部门要对适宜开发的未利用地作出规划，引导和鼓励将适宜建设的未利用地开发成建设用地。对现有工业用地，在符合规划、不改变用途的前提下，提高土地利用率和增加容积率的，不再增收土地价款；对新增工业用地，厂房建筑面积高于容积率控制指标的部分，不再增收土地价款。财政、税务部门要严格落实和完善鼓励节约集约用地的税收政策。

对开发区也有一定的激励政策。凡土地利用评估达到要求并通过国家审核公告的开发区，确需扩区的，可以申请整合依法依规设立的开发区，或者利用符合规划的现有建设用地扩区。对符合“布局集中、产业集聚、用地集约”要求的开发区，优先安排建设用地指标。

俗话说，无利不起早。市场经济条件下，每个人都是经济人，都在谋求利益大化。对节约集约用地来说，用好利益手段，起到的将是“四两拨千斤”的神奇效应。

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