[国土空间四种功能区不是所有地区都适合城市化]“我国将对国土空间根据自然资源环境承载能力进行分类，并对不同的分类地区实行不同的绩效考核。”国家发改委规划司司长杨伟民24日出席辽宁省“十一五”规划解读会时表示。据...+阅读
编者按《*中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》作为今年的中央“一号文件”发布，在全社会引起强烈反响。本报记者近日就增加农民收入、解决“三农（农业、农村、农民）”问题作了深入的调研采访，综合业内人士和专家的看法，提出“农业产业化、农村城镇化、农民市民化”的求解对策。欢迎各界人士参加讨论，对这一问题发表高见。
上篇：农业产业化
市场经济促进生产方式转变
增加农民收入是解决“三农”问题的重中之重。中央“一号文件”要求集中力量支持粮食主产区发展粮食产业，促进种粮农民增加收入。许多专家评价，这是用市场经济的手段鼓励种粮积极性，提高农业生产能力，转变农业增长方式，促进传统农业向现代农业转化的重大举措。
中国农学会副秘书长陈建华在接受记者采访时分析说，要保护和提高粮食生产能力，就必须让农民能够通过种粮增收，关键则在于提高种粮效益。但怎样才能使种粮效益提高呢？在对种粮实行补贴和减免税等政策支持的同时，根本途径就是走农业产业化之路，实现一升一降，即提升农业生产效率，降低农业生产风险。实现这一升一降并非易事。比如，提升生产效率要求按市场规律合理配置生产要素，首当其冲的问题就是土地能否自由流转。
中国的改革发端于农村，肇始于土地。以家庭联产承包责任制为基本特征的农村改革，对中国农村发展、解决温饱问题以及四分之一世纪的改革开放，作出了巨大贡献。但在新的历史发展时期，农村土地问题再次凸显，成为目前制约我国农业生产效率的核心问题。只有建立完善的征地制度，实现土地可依法自由流转，才能保证运用市场机制对农业生产资料的合理配置，使增加农民收入和提高生产能力实现良性互动。
对于土地的征用和流转问题，广东省海丰县梅星村村委会主任徐生辉向记者介绍说，我国法律虽然明确规定只有公益性用地才可由政府征用，但目前公益性用地和经营性用地在一些基层地区实际上基本没有区分。这样一来，由于公益性征地的补偿标准很低，征地范围被扩大后，农民在失地之后普遍得不到足够补偿；经营性用地通过政府强制征用，农民得到的补偿也很少，这就违背了市场经济的规则。一些地方的不合理征地既造成了耕地的流失，又影响了土地的合理流转。
中央财经领导小组办公室副主任陈锡文2月9日在国务院新闻发布会上指出，按照中央“一号文件”的要求，征地制度的改革主要有两个方面，一个是控制征地的规模。必须实行严格的土地利用总体规划，实行严格的土地用途管制。一个是保障农民的权益，提高补偿标准，改进分配办法，并且在征地时就必须解决好他们的生计问题，包括他们的就业和社会保障。
农业部部长杜青林特别强调，要把农民对承包土地的“五权”落实到位。他提出，要赋予农民对承包土地的长期使用权；要保护农民对承包土地的经营自主权；要尊重农民对承包土地的流转选择权；要保证农民对承包土地的收益获得权；要保护农民对承包土地的法定处分权。
中国社科院农村发展研究所王小映博士指出，只有真正将农民对承包土地依法享有的各项权益落实到位，才能实现土地依法自由流转。而在实现土地依法流转后，就有可能出现土地向种田大户集中，形成专业化农业生产企业，走向农业规模化、产业化经营。一部分农民可利用流转金或补偿金进入
二、三产业；一部分继续从事农业生产的农民可进入农业企业，成为农业产业工人，甚至还可以拥有企业股份。
在大连金州，农民把自家的耕地全部以入股的形式承包给农业科技园区。按照协议，园区每年付给农民每亩200元的保底承包金，再根据每年的园区农业企业实际效益分红。把土地以承包形式自愿依法流转后，一部分农民可以进入园区的农业企业成为工人，每月领取700多元的工资；而其他的农民则进入了
二、三产业。
国务院发展研究中心副主任李剑阁认为，实现农业产业化发展除解决土地依法流转的问题外，还需要建立和完善相关金融支持体系，一方面通过建立多元化投融资渠道和合理的农业补贴政策增加农业投入，提高生产能力；另一方面通过农业保险、农产品期货等金融工具降低农业生产风险。在这些问题上，我国目前的状况还不尽如人意。
记者在采访中了解到，目前中国农业投资远远不能满足现代化农业发展对资金的渴求。有关资料显示，截至2003年6月，全国农村信用社农业贷款余额6966亿元，占全部金融机构农业贷款总额83．8％，但农户贷款覆盖面仅为25％，多达3/4的农户没有享受到农业贷款。
国务院发展研究中心有关专家在接受采访时分析说，目前我国农户的信贷需求往往规模小而分散，缺少抵押担保且季节性强。因此建立具备工业化生产模式的农业企业，在很大程度上有助于形成完善的农业金融体系，通过市场化手段建立农业企业信用机制和担保机制，从而形成以民间投资为主体，国家财政性投资为引导，信贷资金为支撑，外资、民资和资本市场资金等各类资金多元化投入的农业投融资体系。
有专家还特别强调提出，农业企业不应该也决不能过多依赖国有资本投资，民营资本应成为农业企业外部投资的主要来源。随着“一号文件”精神的贯彻落实，政策环境将为民资进入农业企业提供巨大商机，民营资本大举进军农业的历史性机遇已经来临。
据安徽省工商联最新统计资料显示，2003年安徽省确定的120家省级农业龙头企业中，有57家是民营企业，占48％。民营企业投资农业势头正劲。而收益预期也颇为看好。今年2月以来，江西民营企业在湖南省投资兴建的牛牛乳业公司销售网点迅速扩大，总订单达到2万余户，新增牛乳订户8000户；同时带动当地农户参与农业产业化经营，数千名青年农民成了企业的员工。
“一号文件”明确指出，要深化粮食流通体制改革为保护种粮农民利益，要建立对农民的直接补贴制度。对于农业补贴问题，美中商业与贸易委员会主席麦芮恩在接受记者采访时说，国际上农业补贴是一个非常有效的农业资金支持方式。但是在相当长一段时间以来，中国对农业生产的补贴并没有充分发挥应有的作用。政府对农业的补贴很大部分落在流通环节上，而真正从事农业生产的农户却得不到资金支持。中国政府建立对种粮农民的直接补贴制度是非常积极的举措，尤其是在中国加入世界贸易组织后。中国可以充分合理利用世贸协定中的“绿箱”政策直接对农户进行补贴，而同时应尽快减少对流通环节的补贴，因为这是与世贸规则相违背的，容易造成农产品贸易的争端。
对降低农业生产风险有着直接和重要意义的农业保险体系在我国还相当脆弱。有调查表明，近21年来，农业保险累计保费收入仅83亿元，而赔款支出就达70．4亿元，2002年更创下新低，收入仅为3．3亿元。农险市场的供求格局一直呈现出相反的情况，一边是保险公司农业保险业务下降，另一边则是迫切需要保险的农户无处投保。就保险公司不愿涉足农业险，人保财产农业保险部王亚明向记者介绍说，保险公司经营农业保险往往严重亏损，一般而言，如果赔付率超过70％，保险公司就会出现经营亏损。而从1982年到2002年的20年，该公司农业保险的赔付率是88％。
对此，美国南方保险基金公司的首席经济学家帕特里克提出，中国有关部门应重组农险体系，建立政策性农业保险公司，在立法、税收、再保险和农业风险基金等方面给予支持，并完善农业再保险机制。国际上的一些现行做法可资借鉴。比如，美国由联邦政府农作物保险公司负责在中央建立再保险基金，负责向开展农作物保险的保险人提供超额损失再保险，再保险责任按赔付率分段确定，这样既向各私营农作物保险公司提供超额损失再保险，又使农作物保险公司的盈利水平保持在合理范围之内。
大连商品交易所总经理朱玉辰还提出通过期货市场来降低农业生产风险。他说，期货市场具有风险转移功能，农产品生产易受气候条件的影响，风险性强，通过期货合约，可以保证农业生产者的利益，把价格风险交给市场资金承担。而通过农产品期货市场，可以发现市场价格，促进全国统一价格的形成，为市场提供避险渠道。朱玉辰认为，长期以来，我国农产品期货市场存在很大程度的缺位，棉花、玉米等农产品期货品种还没有引入期货市场。随着粮价的全面放开，加上农业直接补贴政策的实施，将为农产品期货市场的发展和作用的发挥提供新的契机。
接受采访的专家们指出，中央“一号文件”的发布，对我国农业产业化是一个的契机。尽管还有不少难题，但农业产业化这条路非走不可。
中篇：农村城镇化
生产方式的转变提升生存方式
中央“一号文件”将开启农业发展的新时期，使中国农业走上产业化之路。未来若干年，历史机遇将催生大批农业生产企业，而随着农业生产实现企业化运营模式，农业产业链条将进一步延伸，在广大农村形成以农业生产为中心的各类农产品加工企业，以及相关服务业公司。而农村企业的大量出现，将促使原本分散的自然村落逐步结合成为新的生产和生活群体，形成城镇，逐步实现农村人口在本地向城镇人口转化。
记者在采访中了解到这样两组数据：
其一，我国农村低技能劳动力长期供大于求。伴随农业的快速发展，农村产生大量富余劳动力。中科院国情研究中心主任胡鞍钢研究提出，我国农村现有3．3亿农业劳动力，其中富余劳动力约占1/2，大约1．6到1．7亿人。
其二，农村居民与城镇居民的收入差距在继续扩大。1997年农民的人均纯收入为2090元，城镇居民的人均可支配收入为5160元，两者的收入差距为1∶2．47；2003年农民的人均收入为2622元，城镇居民为8500元，差距已扩大为1∶3．24。
有关专家在接受采访时指出，这两组数据集中反映了目前我国城乡经济发展中存在的两大突出矛盾。一方面，城镇的发展需要补充大量劳动力，但是相对农村为数巨大的富余劳动力来说，城镇的吸纳能力显得相当有限，致使大量进城务工的农民游走在城市与农村之间。另一方面，农村与城市间的收入差异越来越大，这使得农村与城市的差别也随之增大。而解决矛盾的有效方法就是大力推进农业生产的企业化运营，使农村的产业链从种植业向
二、三产业延伸，形成以农业生产企业为基础的各类农业加工企业和与农业相关的各类服务企业，促进广大农村向城镇化的方向发展。
据了解，在苏州、无锡等地农村，民间资本、工商资本和外资大量投入农业企业。台湾永丰余纸业公司投资300万美元建起了永丰余高科农场。江阴兴澄钢铁集团投资5000万元兴建的荷斯坦奶业公司，带动农户发展了3万亩青玉米和牧草，农户每亩可有1600元的收益，效益远高于传统种植业。据统计，江苏这样的农业企业目前已有1．8万家，投资总额累计达186亿元。其中民间资本占67％，工商资本占20％，外商资本占13％。随着农业生产方式从传统模式向现代模式转变，苏南地区城镇化率已超过60％。
随着土地的可自由流转和农业产业化的发展，大量的农民将从田间解放出来，不再直接从事农业生产，而是进入农产品加工、深加工企业以及相关的服务性企业，有利于形成“农业企业－农产品加工企业－农产品流通企业－农业服务性企业”的农村新型产业结构，而农村城镇化则是农业产业化的必然结果。
山东济南龙大集团董事长宫学斌认为，为适应农业规模生产和农产品国际市场竞争的要求，龙大集团作为农业企业自己办农场，雇佣农民做工，相对于过去一家一户分散经营，生产能力显著提高。而农业生产的企业化经营则带动了农村城镇化。
据了解，龙大集团旗下24家子公司形成的工业园区占地1000多亩，周围的4个村庄，都包容在工业园内。因此，龙大工业园也同时是一个独特的新型城镇。城镇的居民主要是农民为主的龙大职工和家属，达1．6万人之多。而依托龙大集团的农业企业，许多村民从事餐饮、商业、运输等第三产业。城镇的南北主道成了一条名副其实的商业街，供排水系统、马路、公共设施、娱乐场所等都一应俱全。
中国农业机械流通协会副会长王广宁表示，近年来一些农业产业化发展较快的地区，农民成立了农机专业化服务企业。这些企业的农民经过职业培训后，集中使用农机为农户服务并收取费用。这些具有不同专业化分工特点的农业企业和农业服务企业集中到一起，就形成了具有一定产业结构的城镇。
山东省长岛县有关负责人向记者介绍说，山东省长岛县原来的海产捕捞业和养殖业都是以一家一户为单位，生产效率很难提高。近几年来，随着农业产业化的发展，长岛县出现了大量专业化、规模化的企业。一些企业专门投资从事近海养殖；一些企业专门出租出海渔船和捕捞设备；还有企业有意投资兴建风力发电站。农业产业链的延伸使长岛县发展了独具特色的龙头农业企业和农业服务企业，并通过企业优势互补聚合形成了一些集海产品养殖、捕捞、机械、旅游等多种产业为一体的新兴城镇。
美国得克萨斯州地区性农业企业发展中心主任洛克向记者介绍说，得克萨斯州作为美国的主要产粮地区，在农业发展过程中就是按照农业产业化带动农村城市化的方式发展的。其间主要有两项政策，一个是种植鼓励计划。农户耕种的土地越多，享受的各项补贴额度就越大，相应的资金、保险的支持程度就越高。另一个是农业企业促进计划。政府同时鼓励建设专业性强的农产品加工和深加工企业，在得州从事农产品加工的企业同样可以在销售环节上享受一定的税收优惠。在这两项政策的影响下，相当多的农户都将土地卖出，用获得的钱投资兴办农业加工企业。而购买了别人土地的农户则通过大规模的机械化耕作，降低了农产品生产的单位成本。最终，随着农业企业种类和层次的增多，形成了一个个以产业链为纽带的城镇，并逐步融汇成为以农业为基础产业的城市群。
专家指出，农业产业化促进农村城镇化，将改变农村居民的生存方式，大大提高他们的生活水平和生活质量。从这个意义上说，“城镇化”与“产业化”相辅相成，共同构成解决“三农”问题的基石。
下篇：农民市民化
生存方式的提升缩小城乡差别
解决“三农”问题在中国全面建设小康社会进程中具有决定性意义。随着农业产业化和农村城镇化进程，中国农民将通过两条途径成为市民。进入大城市务工的农民工以产业工人的身份在城市安家落户；更大量的农民则在自然村落逐步向城镇聚合或转变的过程中，以农村各类企业职工的身份在家乡过上市民生活。
中央“一号文件”明确提出：进城就业的农民工已经成为产业工人的重要组成部分。对此，中国农学会副秘书长陈建华认为，这从根本上明确了城镇农民工是产业工人的身份定位，保障了进城就业农民的合法权益。农民工在城镇工作，集中在商业、建筑、餐饮等行业。通过在非农产业劳动换取报酬，实际上已经成为真正的产业工人。
美中商业贸易委员会中国经济研究中心首席经济学家约瑟芬里克指出，随着中国农业产业化的不断发展，农村必然会出现大量农业加工和服务性企业，同时，更有大量的农民离开土地，进入工厂，在这个过程中，如何为离开土地的农民提供社会保障是一个关键问题。目前相当多的中国农民是在干城镇工人的工作，却无法将自己的生活方式转变成城市的生活方式，在城市没有“家”，是城市里的“农民”。他说，从身份上说，不该有农村人和城镇人之分，而应把所有的劳动者都看成产业工人，其中一部分从事农业生产，一部分从事工业生产，另外一部分从事服务业工作。全社会的劳动者只有分工的区别，都可以享受社会福利和保障。
北京大学社会学教授王思斌认为，有关部门应尽快制定具体政策，清理和取消针对农民进入城镇就业的歧视性规定和不合理收费，简化农民跨地区就业和进城务工的各种手续，防止变换手法向进城就业农民及用工单位乱收费。要加快解决及时兑现进城就业农民工资、劳动条件差、子女入学等问题，并放宽农民进城就业和定居的条件。还有专家指出，由于中国农村人口占总人口比重过大，因此推进大中城市户籍制度改革应该是一个循序渐进的过程。
中国人民大学劳动人事学院郑功成教授提出，逐步建立较为完善的农村社会保障体系也是推动农村城镇化的重要环节。在我国，社会保障制度长期以城镇居民为主，农民较少受惠于国家社会保障制度。近些年来，农村不仅未能像城市一样确立新型的社会保障制度，而且以往的农村合作医疗制度也已基本解体。如果不尽快建立农村社会保障体系，农业企业的大量出现就不可能，农民更不愿意离开赖以为生并有“最后保险”意义的土地。
有关研究预测，到2030年，中国农村人口中65岁及以上的老年人口比重将达到17．39％，而城镇的同一指标为13．1％。在人口老龄化加剧的同时，农村的家庭保障功能也因家庭规模的小型化和子女外出务工而持续削弱。有关专家建议，要分类分层解决农村居民的社会保障问题。具体内容包括通过加快农业产业化和农村城镇化进程，逐步实现城乡最低生活保障制度一体化，消除济贫政策中的身份歧视；完善乡村救灾制度；分类建立医疗保障制度，包括医疗社会保险、合作医疗，以及必要的乡村医疗救助；发展多种形式的民间扶贫济困活动，将乡村慈善公益事业作为重要的补充保障机制，并根据农村居民的需要和保险市场的竞争发展，推动农村商业保险的发展。
记者在调研中发现，在一些地方，进入企业工作的农民在离开土地的同时就地纳入社会保障体系。例如，四川成都农村已经开始建立农村社会保障体系，努力使大量失地农民参加社保、医保。根据规定，成都农村进入企业的失地农民社会养老保险标准，将参照城市养老保险办法执行。当地有关部门还预计，到2007年，成都城市化率将达到42％，大量农民将以产业工人的身份成为市民。
中国社会科学院副研究员宋泓博士提出，农业产业化和农村城镇化，在增加农民收入的同时，还将改变农民的收入方式、消费方式和生活方式。无论是进城务工的城市产业工人，还是不离土不离乡的农业产业工人，都将通过工资的形式领取劳动报酬，通过商业环节采购生活资料，通过城镇基础设施享受市民生活的权利。比如，农民可以通过土地使用权的有偿流转获取相应的择业资本，农业工人不必一家一户卖粮卖菜承担市场风险，生产效率和收益的提高换来消费水平的提高，粮、肉、菜等生活必需品实现商品化，子女入托入学、有病就医以及养老方面，依靠城镇基础设施建设解决。一句话，要让农民过上城里人的生活。
以浙江省平湖市为例。这里近年先后吸引外资、民资和各类工商资本近3亿元，创办了许多涵盖农产品生产、加工、流通诸环节的农业企业。大量农业企业促使农村聚合发展成为城镇，平湖286个行政村撤并到了138个，城镇化水平提高到43％。同时，在这些新兴城镇还建立了劳务市场体系，农民通过劳务市场得到技能培训，通过就业服务进入农业企业，领取工资并进行各种生活消费。此外，平湖还建立了城乡一体化的社会保障制度，把农村各类经济组织、农业企业、个体农民工商户统一纳入养老保险范畴，并出台相关政策，引导农民进入养老保险。
实现农业产业化、农村城镇化、农民市民化，是一个伴随中国全面建设小康社会进程的艰巨的历史过程。随着社会主义市场经济体制的不断完善，农业增长方式将发生根本转变，农村产业结构将日益趋于优化。而20多年前曾经创造奇迹的中国农民，将全面享受中国公民的权利，并将再次创造从生产到生活的飞跃，书写解决“三农”问题的历史。
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