中共中央、国务院《关于深化供销合作社综合改革的决定》对基层社建设作出了重要的制度设计，就是把基层社逐步办成规范的、以农民社员为主体的合作社。落实好这一制度设计，是基层建设的重要任务。 将基层社办成以农民社员为主体的合作社具有重要意义。一是有利于密切同农民的利益联结。供销合作社近几年虽然体制机制改革取得积极进展，但同农民的关系总体仍然松散，没有形成利益共同体，对此必须切实加以扭转。

其重要突破口就是县以下直接面向农民开展综合服务的基层社。二是能更好地争取政策资金支持。近年来，中央文件多次强调，要将财政资金更多地投向符合条件的合作社，将财政补助形成的资产移交合作社持有和管护。供销合作社应顺应这一政策变化，将基层社办成农民社员为主体的合作社，从而更好地争取财政资金支持。 将基层社办成以农民社员为主体的合作社也面临一些现实困难。

一是现有基层社多种形态带来的影响。截至2014年底，全系统发展基层社2.5万个，其中没有改制、集体所有制企业形态的基层社18500个，改制后以有限责任公司、股份有限公司、股份合作公司等公司形态存在的基层社4000个，以合作社性质存在的基层社1320个，其余为其它类型。合作社形态的基层社性质上符合《决定》中制度设计的要求，今后重点是进一步做大做强。

而如何将集体企业和公司形态的基层社改造为以农民社员为主体的合作社就面临难题，尤其是内蒙、重庆、安徽、浙江、河北五省区市，近几年经争取工商部门同意，明确以有限责任公司形式恢复重建基层社，现在又要将其由公司变为合作社，如何变更就是一个新课题。 二是工商登记方面的制约。《决定》明确将有条件的基层社作为农民专业合作社进行工商登记。

问题在于，要求办成的目标是合作社，而按目前工商登记办法，只能登记为农民专业合作社，存在“形”和“实”的不一致。原因在于，尽管近几年中央文件多次强调积极发展农民合作社，但到目前为止，《农民专业合作社法》没有对此进行及时调整。要解决前述“形”与“实”不一致问题，有待于《农民专业合作社法》的修订和《供销合作社条例》的出台。

也就是说，目前将有条件的基层社作为农民专业合作社登记只是一个过渡性制度安排。 将基层社办成农民社员为主体的合作社，其实现形式除了单一的合作社，更多将采取合作社联合社形式。一方面，从系统恢复重建基层社的实践看，在基层社空白地区，如果农村经济不太发达，基层社振兴工作处于起步阶段，更多的采取在乡镇兴办一个合作社，开展经营服务，恢复供销合作社阵地，并将其作为新建的基层社。

反之，一个地方如果农村经济较为发达，供销合作社总体实力较强，工作推进力度大，往往采取在村级组建合作社基础上，在乡镇组建农民合作社联合社，以此构建新型基层社。近年来，河北、山东供销合作社在重建基层社的过程中，主要采用此种模式。另一方面，《决定》要求，要构建服务农民生产生活的综合平台，将实力较强的基层社改造为综合性合作社，而单一的合作社难以承担综合性服务职责，而要做好综合性服务，就需要将基层社办成合作社联合社，办成经营服务综合体。

将基层社办成以农民社员为主体合作社的路径，需要从实际出发，因社制宜。首先，从基层社形态看。现有合作社形态的基层社，重点是壮大规模、拓展服务、规范运行。集体企业或公司形态的基层社，有两条不同道路。一是按《农民专业合作社法》的要求，将现有集体企业或公司作为一个成员，和4个以上其它成员共同组建合作社。二是现有集体企业或公司牵头领办合作社或合作社联合社，实现融合、协调发展。

不管采取哪种方式，都必须保持企业、公司的独立性，确保社有资产保值增值，发挥企业、公司和合作社的各自优势，分别争取不同渠道的政策、资金、项目支持。从各地发展基层社的实践看，目前采取第二种方式的居多，因为这能更好地保持现有企业、公司组织和资产的独立性和完整性。而第一种方式，现有企业、公司成为了合作社的一个成员，如果合作社管理不规范，企业、公司的产权代表人不到位，就容易造成社有资产流失，形成新的风险。

其次，从基层社经营情况看。实力较强的，要强化服务功能，由单一合作社发展为合作社联合社，由单一服务平台拓展为综合服务平台，成为经营服务综合体。实力较弱甚至承包、租赁的，要加强扶持，实行龙头带动、强社带动，逐步恢复服务功能，起码要通过加强商品配送、统一管理，把承包店、租赁店改造成和县联社、基层社有商品纽带的连锁加盟店。

对基层社空白地区，要加大开放办社力度，通过兴办合作社、龙头企业延伸网点等办法，逐步恢复重建。 基层社成为以农民社员为主体的合作社，将给供销合作社经营服务转型带来新契机。一是推动供销合作社从流通服务向产业链服务拓展，更好适应“三产”融合发展的新形势。围绕农业主导产业、特色产业，以合作社为载体，推动农民承包地流转，或在不改变承包权前提下开展托管服务，发展农业适度规模经营。

依托供销合作社经营网络和龙头企业带动，在合作社内突破性开展...