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摘要：本文通过新制度主义的进路分析指出，环境问题的根源在于制度的失败，即市场失灵和政府失败；环境问题的出路在于在可持续发展思想的指导下进行制度创新，构建绿色市场机制与可持续的政府政策。

关键词：环境问题 制度失败 制度创新

一、环境问题与制度

（一）制度的重要性

法律制度之所以重要，并成为现代社会的最主要控制工具，在于制度首要的并且始终具备的一项功能：即“塑造人们的思维与行为方式，提供并在某种程度上创造和扩散信息，”促成“社会共识或一般性的认识基础，减少了不确定性和风险，帮助人们估计其他人可能的行为进而矫正自己的行为。”[3]制度通过提供与行为有关的信息来塑造人们的行为，一种好的制度应劝人行善，抑人为恶；一种坏的制度效果可能恰恰相反，会使好人做不成好事，让坏人为所欲为。在一个社会中，当人们的行为普遍偏颇乃至错误时，我们首先应追问的是这个社会的制度是否为人们的行为提供了适当的激励与正确的引导，而不应去追问行为人的道德伦理水平或政治经济状况等因素。没有不合理的行为，只有不合理的制度。对于当今层出不穷的环境问题也一样，我们不应只停留在研究造成环境问题的政治、经济、技术、习俗，伦理等因素，而应着重研究我们的制度是否为人们的环境行为提供了适当的激励及正确的引导。而问题恰恰在于此，我们的制度没有为人们的行为提供有利于环境的激励，反而在很大程度上助长了危害环境的行为。这正是我国环境问题愈演愈烈的根本原因，本文将尝试着从制度的角度来找寻我国环境问题的根源及其对策。

（二）环境的外部性与制度

外部性是经济学中一个重要而常用的概念，但人们在阐述和使用这一概念时常常忽略其制度内涵。事实上外部性与制度的关系非常密切，不仅外部性本身是现有制度安排下的结果，更重要的是外部性还指引着制度变迁的正确方向。在考虑了制度因素之后，我们可以这样表述外部性的含义，即指在现有的制度安排之下有些成本或收益对于决策单位是外在的一种事实。外部性有正外部性与负外部性之分，正外部性指存在外在收益的情况，负外部性指存在外在成本的情况。由于决策单位在做出行为决策时，|考试大|总是基于自身利益的考量，而在有外部性时，决策单位的利益与社会利益之间出现了偏差，其结果必将是社会利益的损失。这些损失常被称为“外部利润”，即在现有的制度安排状态给定的情况下社会所无法获得的那部分利润。[4]外部利润不仅来源于外部性，交易费用、规模经济等也是外部利润众多源泉中比较重要的来源。外部利润是社会进行制度创新的动力，制度创新的目的就是尽可能地将这些外部利润内部化，以增加社会总体福利。

环境问题之所以产生并愈演愈烈，其根本的制度原因就在于在现有的制度安排下环境存在着强烈的外部性。环境污染与破坏具有很强的负外部性，污染者及破坏者所承担的成本远小于社会承担的成本，仅受自身成本约束的污染者及破坏者终将会使环境污染与破坏超出社会量，即超过环境的耐受值。而环境保护则具有很强的正外部性，保护者所获得的利益小于社会的收益，仅受自身利益激励的保护者不会有足够的动力去提供社会所需要的环境保护。如是在环境污染与破坏泛滥，环境保护严重不足的情况下，不出现环境问题倒是怪事了。在环境问题上，我们的制度最根本的失败就在于没有将这些外部性合理地内部化。当制度将这些外部性合理内部化之后，决策单位的私人收益率将等于社会收益率，进而其行为必将与社会利益一致，诸如环境污染及破坏等与社会利益相背的行为将受到控制，环境问题也将逐渐被解决。本文将主要遵循这一进路来展开分析。但这不是本文的分析进路，制度在降低交易成本方面的作用与它将外部性内部化的作用同等的重要，关于交易成本的分析也是本文的分析进路之一。另外，关于制度效率的分析也是本文的分析进路之一，这里的制度效率有两种含义：一是制度本身的运行效率；二是制度对社会经济活动效率的影响。这三种进路的统一之处在于它们都是关于外部利润及其内部化的讨论。本文将通过上述进路分析我国主要现行制度在环境问题上的失败之处，并就相应的制度创新提出本文的建议。

二、失灵的市场-环境问题制度根源之一

（一）产权的模糊与残缺

产权是指“由物的存在及关于它们的使用所引起的人们之间相互认可的行为关系。”[6]是市场制度的核心及灵魂，其重要性在于事实上它们能帮助一个人形成他与其他人进行交易时的合理预期，从而塑造一个人的行为。任何的模糊及残缺都会导致产权的削弱，“会影响所有者对他所投入的使用的预期，也会影响资产对所有者及其他人的价值，以及作为其结果的交易形成”，[8]从而影响整个社会的资源配置效率。但反观我国的资源产权制度与环境产权制度，却到处充斥着模糊与残缺。

我国的自然资源产权制度创设于80年代，当时我国经济体制仍处于计划经济的羁绊之下，作为那个时代的自然资源法律也仅仅是对计划经济时代对自然资源行政化管理的法制化而已。在建设社会主义市场经济的今天，使得大部分自然资源法律处在一种尴尬境地，在产权的排他性与可让渡性暴露出了一些严重的缺陷。

（1）资源产权的作排他性。根据我国宪法及自然资源法律的规定，所有自然资源均归国家及集体所有。以理论上讲，这种公有产权也具有排他性。结果形成了众多资源利用利益分配上的矛盾，从而导致各种开发者，包括部门、地方、团体及个人，为争夺资源开发权益而不顾自然资源的持续利用的掠夺式开发局面，导致了严重的资源浪费及生态破坏。

（2）在资源产权的可让渡性方面我国的自然资源法也是弊端多多。由于资源的公有性及所有权与使用权的分离，资源使用权的初次分配掌握在各类资源的行政管理部门手中，成了行政权的附庸，丧失了产权应有的经济激励作用，沦为资源行政部门设租和寻租的工具，严重扭曲了资源的配置。

我国的环境产权状况。随着经济的高度发展及人的经济价值的提高，环境的净化能力及优美的环境已成了一种稀缺的资源，需要相应的产权制度来约束和引导人们的相关行为，以促进环境资源的有效利用。但我国至今还没有国家一级的环境产权立法。环境在我国是一种共有物，任何人都可以任意地取用，不具有排他性。在人们贪婪的逐利心理的驱使下，出现了环境版的“公地悲剧”，环境为短视的人类所践踏，蓝天白云，碧水青山，逐渐淡出人们的视线。

（二）价格的扭曲

1、价格的作用及运作机理

价格是因产权的可让渡性而产生的反映资源交易价值的经济尺度。价格以价值为基础，但其一经产生便具备了其独特的作用及运作机理。具作用主要在于资源配置功能。价格的资源配置功能是指价格以其所携带的信息引导人们合理利用资源，进而达到资源的优化配置，这是价格最重要的作用。在资源及环境有限而不能充分满足经济活动需要的条件下，为了有效地开发、利用及保护，有必要对资源及环境进行合理的定价。显然，要使资源达到优化配置，价格必须充分反映资源的价值。那么，价格是怎样反映价值|考试大|的呢？这便涉及到价格的运作机理。在传统的理论中，价格仅被视为供求关系的作用结果。“但是更重要的是，供求作用是通过制度来媒介的，因此，选择‘正确的价格’以减少稀缺或实现其他一些目标，其实质是选择‘正确的制度’。换言之，‘矫正价格’不仅是个调控问题，而且是个制度问题，即是如何建立一套规则和权利以支配个人选择过程，以及在一个不断变化的、交互作用的世界中决定每个人可以做些什么的问题。”[10]市场经济越不发达，制度越不完善，价格就越容易扭曲。

2、我国现在的价格格局及其危害

我国目前的价格格局可以这样加以概括：“产品高价，资源低价，环境无价”。这样的概括或许不够精确也不够全面，但它的精炼与形象性远远胜过那些繁杂的描述。事实已经证明这种价格格局是不合理的。这种不合理的价格格局很大程度上是现行制度安排的结果，产权的模糊及后面将论及的市场的缺位都难辞其咎，但此处则主要论述一些更直接的原因。

（1）资源低价的原因。价格的基础是价值，要为自然资源确定恰当的价格，必须认清其价值构成。在论证资源及环境的价值时，效用价值论显然更具解释能力。价值源于对人的有用性，正是资源及环境对人的有用性决定了其价值的存在。资源在人类社会中以两种方式发生着作用，一是作为直接的生产资料，二是维系人类活动的必要外部条件-环境的构成要素。故资源的价值包括两部分，即经济价值和生态价值。作为以价值为基础的价格必须全面反映资源的这两部分价值，才能使自然资源的配置达到帕累托状态。

（2）排污收费制的局限。按劳动价值论环境是无价的，但由于排污收费制的存在，客观上我国的环境具有了一定的价格。同时，尽管排污收费制度对污染防治工作做出了巨大的贡献，但其众多的局限仍是我们所不能忽视的。首先，排污收费实行的是欠量的环境补偿形式，无法将外部性完全内在化。其次，排污费实行补助原则，环保部门征收后的排污费的80%要返回原企业治理污染，但由于没有相应的约束机制，排污费被挪作他用的问题时有发生。最后，造成污染的原因有生产方面的，也有消费方面的，而排污收费制忽视了消费活动对环境的污染。综上所述，无论是资源的价格还是环境的价格都大的低于应达到的水平，无法将外部性完全内在化，使价格这一社会财富配置导航器偏离了其正确的方向。再加之资源及环境的核算制度尚未建立，为了追求短期经济增长，人们加速把资源储备转化为大量有价的产品以求产值的增加，加速环境的污染以求经济的增长，而在国民经济总值核算中却没有一个补偿资源耗损及环境污染的项目。这一切都大大加剧了资源的浪费，生态的破坏及环境的污染。

（三）市场的不缺位

由于产权的模糊及价格的扭曲，注定了资源及环境市场难以发育起来或根本不存在。如生态功能在流域上、中、下游中的合理配置市场缺乏，自然资源市场虽然存在却很不发达，交易规则很不健全，交易费用高昂。难以达到合理配置资源的效果。

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