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时评:制订“住宅法”先修《土地管理法》

10月25日 编辑 39baobao.com

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促住宅法早日纳入立法计划,前提应当是先促土地管理法的修订,否则制定住宅法是没有意义的。在现行体制下,制定住宅法,只能是“城市居民住宅法”,如果城乡社会继续分隔,单独解决城市居民的住宅问题是不可能的。

2月24日,在40所高校研究生会参与的一个论坛上,300余名博士生向十一届全国人大代表发倡议,希望他们“两会”提交一份关于加快住宅法立法的议案。

笔者认为,促住宅法早日纳入立法计划,前提应当是先促土地管理法的修订,否则制定住宅法是没有意义的。在现行体制下,制定住宅法,只能是“城市居民住宅法”,如果城乡社会继续分隔,单独解决城市居民的住宅问题是不可能的。

我们知道,在分隔城乡社会的制度安排中,土地管理法对城乡土地制度的规定是关键。按照这一法律规定,国家将土地分为农业用地、建设用地和未利用地,其中,建设用地为城市建设和工业化所用,那里是城市居民的“地盘”,在农业用地上就只有农民。农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设,农村村民一户只能拥有一处宅基地,一旦出卖、出租住房后,再申请宅基地的,就不予批准。也就是说,城乡居民之间在居住区上泾渭分明,不可越雷池一步。

立法者的初衷是要通过这些法律来保护农村属于农民的土地。可是,在城乡分隔的条件下,城市自身的发展是难以为继的。在城市小、农村大,城市富、农村穷的条件下,国家以法律固化、强化城乡分隔,后果是多方面的,而在现阶段一个明显、突出的后果,就是城市房价高得让城市居民无法承受。原因很简单,第一,住房是建在土地上的,原来城乡分隔的格局使城市土地供应越来越少,无法满足城市人口越来越多的情况下的土地需求。第二,土地供应越少,政府越需要管制,而限制土地供应,土地价格就越来越高,二者形成恶性循环。

三是按照土地管理法以及其他相关法律政策,城市居民只能在城市里居住,没有别的解决问题的可能。

目前城市政府采取了许多居民住房保障政策,诸如学习香港的做法,政府为低收入家庭提供廉租房、经济适用房等。这样的政策应该是有效果的,但内地城市和香港是不一样的,因为香港相对而言是一个“孤岛”,虽然它的人口也在增加,但毕竟有限。而内地即使有一个户籍制度拦着,城市人口增长的趋势也是无法阻挡的。

像北京、上海这样的特大城市,在近20年内人口增长的速度是惊人的,但更惊人的还是所谓的“二线”、“三线”城市。在这样的大趋势下,政府的廉租房提供得越多,人口增长就可能越快,住房问题也就会越严重。中国有7.45亿农村人口,在城乡分隔的条件下,他们都希望到城市分享现代化建设的成果,而“减少农民”正是政府的一个“大政策”,城市化的步伐正在加快,城市住宅问题怎么可能靠廉租房解决呢?

所以,仅就住房问题而言,也必须打破城乡二元体制、统筹城乡建设。试想,如果修订后的土地管理法与城乡规划法相衔接,有关层级的政府统筹城乡居民住宅用地规划,在实行严格的耕地保护制度的同时,突破农村区域不能为城市居民提供住宅的限制,在城市郊区或适当距离内的农村地区开拓“农村房地产业”,在允许进城务工的农民居住城市的同时,让愿意到农村居住的城市居民到农村去,让全社会所有社会成员同等分享越来越少的住宅用地,恐怕才能终解决所有城乡居民的住宅问题。

在2006年国家制定物权法的时候,“禁止城镇居民购买农村宅基地”的条款在几经争论之后,还是把争议留给了土地管理法:“宅基地使用权的取得、行使和转让,适用土地管理法等法律和国家有关规定”,但是,如果要制定《住宅法》,这个弯恐怕绕不过去

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