地方政府越权的冲动

媒体的相关报道也表明,大多数土地违法违规的主体是地方政府。针对这一现象,国土资源部会同相关部门发起了多场整顿运动。仅从2006年10月到2007年初,就有大约1500名官员因为土地违法违规被处分,包括了两名地厅级官员和100多名县处级官员。

这些违法违规案件的情节大同小异:违法违规征用农村集体土地,再违法违规批地。在这一过程中,部分相关政府随意违犯土地利用规划,突破土地管理权限;一些地方政府与不良企业合谋;这些违法违规活动从而侵害农民、有时也侵犯市民利益。经手的官员也难免陷入收受贿赂的陷阱。

为什么土地会让官员频繁落马?背景是目前地方政府官员的考核体系,其核心考核指标是本地GDP和财政收入高速增长。为此,官员们当然会积极经营土地,吸引工商业投资,推动房地产市场繁荣。而城市土地的所有权本来也属于政府,乡村土地的实际控制权也在政府手里——这里的政府,主要是县市两级政府,这两级官员们的主要心思都用于"经营土地"。

不过,地方政府对土地这种实际支配权不是法定的。法律没有清晰划定中央政府与地方政府对土地的管理权限。上世纪90年代中期税制改革时,中央政府拿走主要税源,迫使地方政府转而经营土地。十几年下来,一些地方政府也以为自己享有随意经营本辖区内土地的权利。但事实并非如此,在目前的政府架构中,中央政府在政府间关系中居于绝对主导地位,一旦中央政府意识到土地问题的重要性,或者为了某种政策目标,比如为了进行宏观调控,就可以收紧土地管理权限。

促使中央政府收紧管理权限的另一个原因是,地方政府官员的权力缺乏必要约束,任期制又决定了官员们的行为高度短期化。所以,一些地方政府经营土地的过程经常伴随着严重侵害农民、市民权利的行为。

中央政府不得不出面约束地方政府的土地权力,包括出台严厉的法规、政策、设立土地督察体系。已经习惯了随意征地、批地的官员,自然难逃法网。

但是,中央政府主导的土地管理权力配置格局与官员政绩考核体系的激励机制之间的错位并未解决。如果不能划清中央政府与地方政府的土地权限,自上而下的监督之效力必会大打折扣。

开发商以权谋财的冲动

地方政府的一切土地违法违规活动,都有一个帮手:房地产开发商。

中国目前房地产行业的基本格局是:地方政府垄断城市建设用地的供应,又授予开发商以开发商品房的垄断权。地方政府垄断土地旨在占有土地收益,这些收益只有通过房地产开发商的经营活动方可实现:让房地产业推高GDP与财政收入。问题官员的私人利益同样是通过开发商才能实现。

因此,各级政府与房地产开发商之间存在着高度一致的共同利益,这在某种程度上造成了两者行为的一致。比如,在垄断格局与通货膨胀预期下,两者都倾向于囤积土地。这种共同利益也使政府对房地产领域进行公共管理时出现行为扭曲。若开发商与拆迁户、与征地农民、与商品房业主发生权利与利益纠纷,理论上政府会毫不犹豫地站在开发商一边。地方政府出于某种目的,有时也会以零地价把土地出让给开发商。地方政府的大量违法违规活动是与开发商共同谋划的。

这样,房地产开发商迅速积累了巨额财富,房地产行业可谓富豪辈出。但在公众心目中,开发商基本上呈现为负面形象:贪婪凶恶。

要降低开发商违法违规的概率,必须将政府与开发商分开,令其各归其位。做到这一点,显然需要重新审视政府垄断土地、房地产开发商垄断商品房供应的现有体制。