[探索三维管理模式努力提高办园水平]导读：主体管理与制度管理、目标管理能够上下左右，纵横贯通，形成了三维管理的合力，提高了办园水平。 几年来，我园按照《幼儿园工作规程》的要求，不断探索适应新形势下幼儿园管理的...+阅读

七、PC模式项目总控（ProjectControlling）

指以独立和公正的方式，对项目实施活动进行综合协调，围绕项目目标棗投资、进度和质量进行综合系统规划，以使项目的实施形成一种可靠安全的目标控制机制。它通过对项目实施的所有环节的全过程进行调查、分析、建议和咨询，提出对项目的实施切实可行的建议实施方案，供项目的管理层决策。项目总控是在项目管理（ProjectManagement）基础上结合企业控制论（Controlling）发展起来的一种运用现代信息技术为大型建设工程业主方的决策者提供战略性、宏观性和总体性咨询服务的新型组织模式。

项目总控（ProjectControlling）模式是于20世纪90年代中期在德国首次出现并形成相应的理论。PeterGreiner博士首次提出了ProjectControlling模式，并将其成功应用于德国统一后的铁路改造和慕尼黑新国际机场等大型建设工程。ProjectControlling模式是适应大型和特大型建设工程业主高层管理人员决策需要而产生的，是工程咨询和信息技术相结合的产物。它的核心就是以工程信息流处理的结果指导和控制工程的物质流。

大型建设工程的实施过程中，一方面形成工程的物质流，另一方面，在建设工程参入各方之间形成信息传递关系，即工程的信息流。通过信息流可以反映工程物质流的状况。建设工程业主方的管理人员对工程目标的控制实际上就是通过及时掌握信息流来了解工程物质流的状况，从而进行多方面策划和控制决策，使工程的物质流按照预定的计划进展，最终实现建设工程的总体目标。

基于这种流程分析，大型和特大型工程项目管理在组织上可分为两层：项目管理信息处理及目标控制层和具体项目管理执行层。项目总控模式的总控机构处于项目管理信息处理及目标控制层，其工作核心就是进行工程信息处理并以处理结果指导和控制项目管理的具体执行。项目总控以强化项目目标控制和项目增值为目的。该模式的基础是项目管理学、企业控制论和现代信息技术的结合。

国际上已有多个大型建设工程应用项目总控取得成功。项目总控是以现代信息技术为手段，对大型建设工程信息进行收集、加工和传输，用经过处理的信息流指导和控制项目建设的物质流，支持项目决策者进行规划、协调和控制的管理模式。项目总控方实质上是建设工程业主的决策支持机构。项目总控模式，不能作为一种独立的模式，取代常规的建设项目管理，往往与其它管理模式同时并存。

项目总控的特点主要体现在以下几方面。

（1）为业主提供决策支持项目总控单位主要负责全面收集和分析项目建设过程中的有关信息，不对外发任何指令，对设计、监理、施工和供货单位的指令仍由业主下达。项目总控工作的成果是采用定量分析的方法为业主提供多种有价值的报告（包括月报、季报、半年报、年报和各类专用报告等），这将是对业主决策层非常有力的支持。

（2）总体性管理与控制项目总控注重项目的战略性、总体性和宏观性。所谓战略性就是指对项目长远目标和项目系统之外的环境因素进行策划和控制。长远目标就是从项目全寿命周期集成化管理出发，充分考虑项目运营期间的要求和可能存在的问题，为业主在项目实施期的各项重大问题提供全面的决策信息和依据，并充分考虑环境给项目带来的各种风险，进行风险管理。

所谓总体性就是注重项目的总体目标、全寿命周期、项目组成总体性和项目建设参与单位的总体性。所谓宏观性就是不局限于某个枝节问题，而是高瞻远瞩，预测项目未来将要面临的困难，及早提出应对方案，为业主管理者提供决策依据和信息。

（3）关键点及界面控制项目总控的过程控制方法体现了抓重点，项目总控的界面控制方法体现了重综合、重整体。过程控制和界面控制既抓住了过程中的关键问题，也能够掌握各个过程之间的相互影响和关系，这两方面的有机结合有利于加强各个过程进度、投资和质量的重要因素策划与控制，有利于管理工作的前后一致和各方面因素的综合，以作出正确决策。

八、PM模式项目管理模式（ProjectManagement，PM）

模式是指项目业主聘请一家公司

（一般为具备相当实力的工程公司或咨询公司）代表业主进行整个项目过程的管理，这家公司在项目中被称做“项目管理承包商”（ProjectManagementContractor），简称为PMC.PM模式PMC受业主的委托，从项目的策划、定义、设计到竣工投产全过程为业主提供项目管理承包服务。选用该种模式管理项目时，业主方面仅需保留很小部分的基建管理力量对一些关键问题进行决策，而绝大部分的项目管理工作都由项目管理承包商来承担。

PMC是由一批对项目建设各个环节具有丰富经验的专门人才组成的，它具有对项目从立项到竣工投产进行统筹安排和综合管理的能力，能有效地弥补业主项目管理知识与经验的不足。PMC作为业主的代表或业主的延伸，帮助业主在项目前期策划、可行性研究、项目定义、计划、融资方案，以及设计、采购、施工、试运行等整个实施过程中有效的控制工程质量、进度和费用，保证项目的成功实施，达到项目寿命期技术和经济指标化。

PM模式的主要任务是自始至终对一个项目负责，这可能包括项目任务书的编制、预算控制、法律与行政障碍的排除、土地资金的筹集等，同时使设计者、工料预测师和承包商的工作正确地分阶段进行，在适当的时候引入指定分包商的合同和任何专业建造商的单独合同，以使业主委托的活动得以顺利进行。PM模式的各方关系图如图5所示。

PM通常用于国际性大型项目，适宜选用PMC进行项目管理具有如下特点的项目：

（1）项目投资额大

（一般超过10亿元）且包括相当复杂的工艺技术；

（2）业主是由多个大公司组成的联合体，并且有些情况下有政府的参与；

（3）业主自身的资产负债能力无法为项目提供融资担保；

（4）项目投资通常需要从商业银行和出口信贷机构取得国际贷款，需要通过PMC取得国际贷款机构的信用，获取国际贷款；

（5）由于某种原因，业主感到凭借自身的资源和能力难以完成的项目，需要寻找有管理经验的PMC来代业主完成项目管理，这些项目的投资额一般在5000万美元以上。

总之，一个项目的投资额越高，项目越复杂且难度大，业主提供的资产担保能力越低，就越有必要选择PM进行项目管理。

采用PM模式的项目，通过PMC对环节的科学管理，可大规模节约项目投资：

（1）通过项目设计优化以实现，项目寿命期成本最低。PMC会根据项目所在地的实际条件，运用自身的技术优势，对整个项目进行全方位的技术经济分析与比较，本着功能完善、技术先进、经济合理的原则对整个设计进行优化；

（2）在完成基础设计之后通过一定的合同策略，选用合适的合同方式进行招标。

PMC会根据不同工作包设计深度、技术复杂程度、工期长短、工程量大小等因素综合考虑采取哪种合同形式，从而从整体上给业主节约投资。

（3）通过PMC的多项目采购协议及统一的项目采购策略，降低投资。多项目采购协议是业主就一种商品（设备/材料）与制造商签订的供货协议。与业主签订该协议的制造商该项目这种商品（设备、材料）的供应商。业主通过此协议获得价格、日常运行维护等方面的优惠。

各个EPC承包商必须按照业主所提供的协议去采购相应的设备。多项目采购协议是PM项目采购策略中的一个重要部分。在项目中，要适量的选择商品的类别，以免对EPC承包商限制过多，直接影响积极性。PMC还应负责促进承包商之间的合作，以符合业主降低项目总投资的目标，包括化的项目中内容，以及获得合理ECA（出口信贷）数量和全面符合计划的要求。

（4）PMC的现金管理及现金流量优化。

PMC可通过其丰富的项目融资和财务管理经验，并结合工程实际情况，对整个项目的现金流进行优化。

九、PFI模式PFI（PrivateFinanceInitiative）

即“私人主动融资”，是英国政府于1992年提出，其含义是公共工程项目由私人资金启动，投资兴建，政府授予私人委托特许经营权，通过特许协议政府和项目的其他各参与方之间分担建设和运作风险。它在BOT之后又一优化和创新了的公共项目融资模式。

正如PFI的引入是为了增加私人部分在公共服务的提供方面的参与一样，政府采用PFI目的在于获得有效的服务，而并非旨在最终的建筑的所有权。在PFI下，公共部门在合同期限内因使用承包商提供的设施而向其付款。在合同结束时，有关资产的所有权或者留给私人部分承包商，或者交回公共部分，取决于原始合同条款规定。它是国际上用于开发基础设施项目的一种模式，其要领是利用私有资金来开发、实施、建设公共工程项目。

公共项目的委托特许经营被认为是200年来英国建筑业根本性的变革，英国政府要求公共工程项目在计划阶段，必须首先考虑采用PFI方式，除非经过政府的评估部门认可该项目不宜或不能或没有私人部门参与的情况下，才能采用传统的政府财政投资兴建的办法。PFI的目的在于通过公共部门和私营企业的伙伴关系来提高资金的利用率，从而实现价值的化。这一政策大大改变了英国的建筑活动方式。

承包商必须以实现基础设施项目全寿命周期目标为核心而绝非单纯的营造，政府也得以从传统模式下复杂全过程开发的重任中解脱出来去规划更多的项目。但最根本的改变还不在这里，在于PFI使得项目公司对项目全寿命成本进行集成化的考虑，从而使政府在整个项目投入的成本低于传统模式下的总成本。PFI是开发、建设和运营为核心的产业链条，承包商在PFI中获得的不单是某一环节的效益，而是不必再急着寻找下一个项目也能确保的长期回报；PFI的参与方丰富复杂：项目发起人、项目公司、投资银行、贷款银行、建设单位、设计单位、运营单位甚至用户。

承包商无论是忝列其中还是兼任多角，都可以利用众多的参与方平衡和规避项目风险；私营化的体制使得回报率更可期待。当前在英国，型的项目来自国防部，例如空对空加油罐计划、军事飞行培训计划、机场服务支持等。更多的典型项目是相对小额的设施建设，例如教育或民用建筑物、警察局、医院能源管理或公路照明。较大一点的包括公路、监狱、和医院用楼。

PFI模式的优势在于：

（1）它是一种吸收民间资本的有效手段。

以潜在的巨大市场及利润吸引各种来源的私人资本，投资基础设施建设，这样既可以弥补本国建设资金的不足，也可以改变投资环境。

（2）可减轻政府的财政负担。采用PFI方式建设的项目，其融资风险及责任均由投资者承担，政府不提供信用担保。因此它是降低政府财政负担和债务的一种良好方式。

（3）有利于加强管理、控制成本。PFI项目可以引进先进的管理方法，提高项目建设速度与质量，降低工程成本，提供更好的服务，以较低的价格最终使消费者受益。

PFI项目实行的项目管理方式，能集中与项目有关的各方面专家，有利于解决工程中出现的各种问题，从而实现降低成本、提高效益、创造利润的目的。

（4）有利于引进先进的设计理念和技术设备。由于PFI方式采用“一揽子”总承包方式，在项目设计中，项目公司中的设计人员有时会带来新的设计观念，有助于产生优秀的设计，达到创新的目的，对整个项目建设起到极大促进作用。

在PFI项目的实施中，项目公司为了加速PFI的施工进度，提高施工质量，或为了达标运营，必然会引进或开发研制先进技术设备、仪表仪器等。在项目公司建完项目后，施工设备一般要折价留给当地政府所属的企业单位，从而增加了地方的技术设备，另外更多设备经国外引进后装配在生产线上，从而提高了特许基建项目的技术质量水平，对政府推动技术进步产生积极影响。

（5）PFI不会像BOT方式那样使政府在特许期内完全失去对项目所有权或经营权的控制，政府在特许权期间不出让项目的所有权，可随时检查PFI的工作进展。

PFI项目由于起源于英国，再加之英国政府大力宣传和推广，以PFI为方案的项目已经越来越多；但由于PFI项目的建设周期长，所以至今有近一半的项目还在进行中。

当前PFI的一些热点问题讨论包括：

（1）PFI是否提供了资金价值。在英国的许多研究统计机构经过对大量PFI案例的总结，发现PFI方式下的采购前期费用要远远高于常规采购方式的花费。这是因为PFI投标者需要提供的方案的要求比较高，这在一定程度上限制了招标的广泛性。

（2）PFI融资是否是最经济的融资方式。一般认为，由于采用PFI融资方式客观上使得政府部门不用动用预算而获得所需服务。但是此种方式是否是最经济的，政府部门是否真正达到了“省钱”的目的，还有待项目的完成和项目带来的社会影响的评估。因为项目最终的服务将是政府部门出资购买的产品。

（3）PFI应用的国别范围。PFI的根本在于政府从私人处购买服务，目前这种方式多用于社会福利性质的建设项目中，不难看出这种方式多被那些硬件基础设施相对已经较为完善的发达国家采用。

比较而言，发展中国家由于经济水平限制，将更多的资源投入到了能直接或间接产生经济效益的地方，而这些基础设施在国民生产中的重要性很难使政府放弃其最终所有权。

十、PPP模式国家私人合营公司（PrivatePublicPartnership，PPP）模式

国际上新近兴起的一种新型的政府与私人合作建设城市基础设施的形式。其典型的结构为：政府部门或地方政府通过政府采购形式与中标单位组成的特殊目的公司签定特许合同（特殊目的公司一般由中标的建筑公司、服务经营公司或对项目进行投资的第三方组成的股份有限公司）由特殊目的公司负责筹资、建设及经营。

政府通常与提供贷款的金融机构达成一个直接协议，这个协议不是对项目进行担保的协议，而是一个向借贷机构承诺将按与特殊目的公司签定的合同支付有关费用的协定，这个协议使特殊目的公司能比较顺利地获得金融机构的贷款。采用这种融资形式的实质是：政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来换取基础设施加快建设及有效运营。

PPP模式的目标有两种，一是低层次目标，指特定项目的短期目标；二是高层次目标，指引入私人部门参与基础设施建设的综合长期合作的目标机构目标层次。

既可能包括私人营利性企业、私人非营利性组织，同时还可能包括公共非营利性组织（如政府）。合作各方之间不可避免地会产生不同层次、类型的利益和责任的分歧。只有政府与私人企业形成相互合作的机制，才能使得合作各方的分歧模糊化，在求同存异的前提下完成项目的目标。PPP模式的机构层次就像金字塔一样，金字塔顶部是项目所在国的政府，是引入私人部门参与基础设施建设项目的有关政策的制定者。

项目所在国政府对基础设施建设项目有一个完整的政策框架、目标和实施策略，对项目的建设和运营过程的参与各方进行指导和约束。金字塔中部是项目所在国政府有关机构，负责对政府政策指导方针进行解释和运用，形成具体的项目目标。金字塔的底部是项目私人参与者，通过与项目所在国政府的有关部门签署一个长期的协议或合同，协调本机构的目标、项目所在国政府的政策目标和项目所在国政府有关机构的具体目标之间的关系，尽可能使参与各方在项目进行中达到预定的目标。

这种模式的一个最显著的特点就是项目所在国政府或者所属机构与项目的投资者和经营者之间的相互协调及其在项目建设中发挥的作用。其运作思路如图6所示。

从国外近年来的经验看，以下几个因素是成功运作PPP模式的必要条件：

（1）政府部门的有力支持。在PPP模式中公共民营合作双方的角色和责任会随项目的不同而有所差异，但政府的总体角色和责任——为大众提供质的公共设施和服务——却是始终不变的。

PPP模式是提供公共设施或服务的一种比较有效的方式，但并不是对政府有效治理和决策的替代。在任何情况下，政府均应从保护和促进公共利益的立场出发，负责项目的总体策划，组织招标，理顺各参与机构之间的权限和关系，降低项目总体风险等。

（2）健全的法律法规制度。PPP项目的运作需要在法律层面上，对政府部门与企业部门在项目中需要承担的责任、义务和风险进行明确界定，保护双方利益。

在PPP模式下，项目设计、融资、运营、管理和维护等各个阶段都可以采纳公共民营合作，通过完善的法律法规对参与双方进行有效约束，是限度发挥优势和弥补不足的有力保证。

（3）专业化机构和人才的支持。PPP模式的运作广泛采用项目特许经营权的方式，进行结构融资，这需要比较复杂的法律、金融和财务等方面的知识。一方面要求政策制定参与方制定规范化、标准化的PPP交易流程，对项目的运作提供技术指导和相关政策支持；另一方面需要专业化的中介机构提供具体专业化的服务。

PPP模式的优点在于：

（1）公共部门和私人企业在初始阶段私人企业与政府共同参与项目的识别、可行性研究、设施和融资等项目建设过程，保证了项目在技术和经济上的可行性，缩短前期工作周期，使项目费用降低。

（2）有利于转换政府职能，减轻财政负担。政府可以从繁重的事务中脱身出来，从过去的基础设施公共服务的提供者变成一个监管的角色，从而保证质量，也可以在财政预算方面减轻政府压力。

（3）参与项目融资的私人企业在项目前期就参与进来，有利于私人企业一开始就引入先进技术和管理经验。

（4）政府部门和民间部门可以取长补短，发挥政府公共机构和民营机构各自的优势，弥补对方身上的不足。双方可以|考试|大|形成互利的长期目标，可以以最有效的成本为公众提供高质量的服务。

（5）使项目参与各方整合组成战略联盟，对协调各方不同的利益目标起关键作用。

（6）政府拥有一定的控制权。

（7）应用范围广泛，该模式突破了目前的引入私人企业参与公共基础设施项目组织机构的多种限制，可适用于城市供热等各类市政公用事业及道路、铁路、机场、医院、学校等。

PPP模式的缺点在于：

（1）对于政府来说，如何确定合作公司给政府增加了难度，而且在合作中要负有一定的责任，增加了政府的风险负担。

（2）组织形式比较复杂，增加了管理上协调的难度，对参与方的管理水平有一定的要求。

（3）如何设定项目的回报率可能成为一个颇有争议的问题。

虽然PPP模式在国外已有很多成功的案例，但在我国基本上是一个空白。我国基础设施—直以来都是由政府财政支持投资建设，由国有企业垄断经营。这种基础设施建设管理的模型不仅越来越不能满足日益发展的社会经济的需要，而且政府投资在基础设施建设中存在的浪费严重、效率低下、风险巨大等诸多弊病，暴露得也越来越明显，成为我国市场经济向纵深发展的一个制约因素。

因此，基础设施领域投融资体制要尽快向市场化方向改革，政府在基础领域的地位和职能迫切需要转变，政府在基础设施领域作为直接投资者、直接经营者、直接监管者的职能要分离，政府在基础设施领域中的角色迫切需要改变。在这种背景下，在我国基础设施建设中引进和应用PPP模式，积极吸引民间资本参与基础设施的建设，并将其按市场化模式运作，既能有效的减轻政府财政支出的压力，以提高基础设施投资与运营的效率，同时又不会产生公共产权问题。

因此，PPP模式在我国有着广泛的发展前景。

但是，PPP模式在我国的应用中，以下几点应注意：

（1）政府应由过去在公共基础设施建设中的主导角色，变为与私人企业合作提供公共服务中的监督、指导以及合作者的角色。在这个过程中，政府应对公共基础设施建设的投融资体制进行改革，对管理制度进行创新，以便更好地发挥其监督、指导以及合作者的角色。

（2）政府应该认真研究PPP模式及其在中国的应用前景，以国外的一些应用实例为基础，在我国的公共基础设施的建设中进行推广和规范。

在这个过程中，政府应在国家政策上给予鼓励，支持PPP模式在中国的应用。

（3）在PPP模式下的项目融资中，参与的私人企业一般都是国际上大型的企业和财团。政府在与他们的谈判与合作中，所遵循的不仅有国内的法律和法规，同时也要遵循国际惯例。政府应该行动起来，在立法制度上有所突破，迅速完善我国的投资法律法规，使其适应这一形势的发展。

（4）国内的一些有实力的企业应该抓住机遇，积极与政府合作，参与公共基础设施建设项目。

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